Presentación de la CTA Autónoma en la Comisión Bicameral Mixta de Movilidad Previsional

La semana pasada el secretario Adjunto de la Central, Hugo “Cachorro” Godoy, junto al abogado asesor en Derecho Previsional, Horacio González, participaron del debate sobre los Artículos 55 y 56 de la Ley 27.541 ante legisladores de ambas cámaras, donde presentaron la siguiente propuesta que ACTA comparte en forma completa.

Presentación de la CTA Autónoma en la Comisión Bicameral Mixta de Movilidad Previsional, Ley 27541

1.- Objetivos de la ley 27.541.

Con la sanción de la ley 27.541 se declara entre otras emergencias, la Emergencia Pública Previsional. Es así que en el art. 55 se suspende, primero, por 180 días, ahora hasta el 31/12/2020, la aplicación del art. 32 de la ley 24241, es decir la movilidad jubilatoria. Lo hace “A los fines de atender en forma prioritaria y en el corto plazo a los sectores de más bajos ingresos” (art. 55, primer párrafo). A continuación en el segundo párrafo del citado artículo ordena al PEN fijar trimestralmente el incremento de los haberes previsionales, correspondientes al régimen general de la ley 24.241, “atendiendo prioritariamente a los beneficiarios de más bajos ingresos”.

A su vez, en el último párrafo del citado artículo se dispone que el Poder Ejecutivo Nacional convocará a una Comisión, para que en el citado plazo, “proponga un proyecto de ley de movilidad de los haberes previsionales que garantice una adecuada participación de los ingresos de los beneficiarios del sistema en la riqueza de la Nación, de acuerdo con los principios de solidaridad y redistribución”.

En el art. 56, de la citada ley se dispone, a su vez, que el PEN, convoque a una Comisión para que revise la sustentabilidad económica, financiera y actuarial y proponga al Congreso de la Nación las modificaciones que considere pertinentes relativas a la movilidad de los regímenes especiales.

2. Enfoque constitucional y convencional.

Coincidimos con los objetivos definidos precedentemente por la ley 27541, en cuanto a algunos de los rasgos fundamentales que debe tener una ley que reglamente el derecho constitucional a la movilidad jubilatoria.

Nuestra Constitución define una serie de principios y valores que deben tenerse en cuenta por el legislador, al momento de la reglamentación del derecho constitucional a la movilidad jubilatoria.

Con la reforma constitucional de 1994 nuestro texto constitucional ha ampliado la lectura del art. 14 bis de la Constitución Nacional con la incorporación para su interpretación de las disposiciones del art. 75 incisos 2, 8, 22 y 23.

Podemos decir que los derechos sociales, derivados de la condición de trabajador y producto de la lucha de los mismos, adquieren el carácter de derechos de ciudadanía, con rasgos de universalidad, incondicionalidad, al igual que los derechos civiles y políticos clásicos.

Con anterioridad a la reforma de 1994 la Corte Suprema en el precedente “Bercaitz” (13/9/1974, Fallos 289:430), sentencia orientada por el conjuez de la Corte Arturo Sampay, extrajo de la interpretación del art. 14 bis de la Constitución Nacional, los principios fundamentales en que se basa el régimen de jubilaciones vinculado al trabajo.

Específicamente, en materia de jubilaciones y pensiones, destacaba que el objetivo de la Constitución es lograr el bienestar general, es decir la justicia en su máxima expresión, la justicia social; carácter sustitutivo de la jubilación respecto del salario y el principio de razonable proporcionalidad que debe mantenerse entre la jubilación y el salario.

Estos principios constitucionales se han fortalecido con la reforma de 1994, a través de las directivas al legislador ordinario en el art. 75, incisos 2, 8 (criterios de equidad y solidaridad en la asignación de recursos del presupuesto nacional y en las contribuciones), 22 (jerarquía constitucional de los tratados internacionales de derechos humanos) de la Constitución Nacional, estableciendo pautas que dando pie a una jurisprudencia de la Corte recepta esos antiguos principios y los nuevos derechos en los fallos Sánchez, Badaro, Elliff, Blanco, etc, en el presente siglo. A su vez le adiciona la obligación del Estado de garantizar la progresividad de los derechos sociales, prohibición de retroceso, el principio de igualdad y no discriminación, la tutela del derecho de propiedad de las prestaciones previsionales y la obligación del Congreso de promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y pleno goce y ejercicio de los derechos constitucionales y de los tratados internacionales de derechos humanos en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad ( art. 75 inc. 23, Constitución Nacional).

A su vez, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha avanzado en los últimos años en una agenda fuerte de derechos sociales y en el reconocimiento, en particular, del derecho al trabajo, a la seguridad social y a las jubilaciones y pensiones, como derechos humanos fundamentales, en el mismo nivel de los derechos individuales y políticos clásicos, a partir de la lectura del art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), formando parte de las obligaciones de los Estados partes de garantizar, respetar y adoptar (arts. 1 y 2 de la CADH) medidas de respeto del contenido esencial de los derechos sociales y la obligación progresiva respecto de los mismos (Corte IDH, a partir del caso “Lagos del Campo”, 2017).

3. El tratamiento de la Ley de movilidad.

Es por ello que consideramos que el tratamiento de la reglamentación de la movilidad debe enfocarse, desde el punto de vista constitucional y convencional, atendiendo al cumplimiento y realización de los derechos, principios y valores contenidos en los citados textos.

Es a partir de los mismos que se debe adoptar por parte del Gobierno una política de Estado que dé sustentabilidad y financiamiento necesarios, al sistema previsional, para garantizar, a lo largo del tiempo, la vigencia efectiva del derecho a la movilidad jubilatoria.

Con lo cual descartamos de plano los planteos que subordinan la Constitución a criterios económicos de sustentabilidad que han predominado, desde la década de los noventa, cada vez que se trató el derecho a la movilidad. El caso extremo fue el de la ley de convertibilidad (23928) y la llamada “ley de solidaridad previsional 24463, que llevaron, en la práctica, a la derogación del derecho durante 15 años.

En nuestros países, cuando se habla de sustentabilidad/sostenibilidad de los sistemas públicos de jubilaciones y pensiones, se circunscribe el debate y la resolución del mismo a necesidades financieras/emergencias económicas/ crisis permanentes; nunca se definen los objetivos, a partir de señalar un camino que permita garantizar prestaciones dignas a todos los trabajadores.- Con la ley 26417 (2008) se reglamenta la movilidad generando una mejora de las prestaciones previsionales y luego la ley 26425 (2008) elimina las AFJP, sistema de capitalización, y conforma el Fondo de Garantía de Sustentabilidad. Ambas leyes implicaron un avance indudable, frente al fracaso del sistema de capitalización en el mundo, reconocido en la actualidad por la OIT, y la necesidad de fortalecer un sistema público de reparto de rasgos solidarios y redistributivos.

Se aplica a partir de la ley 26417 la misma fórmula, tanto para el cómputo de la tasa de sustitución (haber inicial), como para la movilidad posterior. De tal manera que a fines de 2015 las nuevas jubilaciones ordinarias alcanzaban a un 65% del salario y una movilidad que mantenía el nivel de vida de los jubilados.

Sin embargo, a partir de 2016 se empieza a revertir la tendencia; se inicia una verdadera contra reforma previsional. La sanción, primero de la ley de Reparación Histórica (27.260) y, luego, la Reforma previsional ley 27.426. Ambas normas siguieron los lineamientos de la Observación del FMI (Art. IV, 2016) que aconsejaban al gobierno reducir el gasto en materia de jubilaciones, limitar la tasa de sustitución, el régimen de movilidad, aumentar las edades, incrementar las exigencias de acceso a los beneficios previsionales y las alícuotas de cotización. Ello se empezó a concretar, por un lado, al armonizar a la baja los sistemas previsionales de las cajas de jubilaciones provinciales no transferidas a la Nación, modificando el índice de actualización del haber inicial (tasa de sustitución) y, por el otro, al incorporar una nueva fórmula de movilidad (ley 27.260), que no solo no garantiza la participación de los jubilados en el crecimiento del país, sino que tampoco lograr mantener el valor adquisitivo de las prestaciones.

En la actualidad la tasa de sustitución en el sistema contributivo no supera el 50% y la movilidad ha sido superada por la inflación.

4.- Incumplimiento de los objetivos de la ley 27541.-

Consideramos, a partir de lo expuesto, que la fórmula que se adopte en materia de movilidad debe garantizar a los beneficiarios del sistema contributivo, incluidos los del régimen de moratoria previsional) y asignaciones familiares y AUH, prestaciones razonables, vinculadas a la evolución de los salarios de los trabajadores (interpretación del art. 14 bis Constitución Nacional), mínimos por encima del nivel de pobreza y máximos razonables.

La realidad es que los objetivos fijados por la ley 27541 no se han cumplido. El haber mínimo pasará de $ 16.864 (junio) a $ 18.129 (septiembre), es decir un aumento de $ 1.265, equivalente a $ 42 por día, a partir del 09/2020, mientras el máximo se eleva a $ 121.990.

Alrededor de dos tercios del total de los beneficiarios están en ese valor. En lugar de darse respuesta a los sectores más rezagados el aumento de la jubilación mínima, que en marzo de 2020 se fijó en $ 15.891,50, fue llevada a $ 18.129, en septiembre del 2020, que implica dejarlos incluso por debajo de lo que les hubiera correspondido percibir, en virtud de la fórmula suspendida, es decir $ 19.122,900.

La insuficiencia del aumento se refleja con claridad si lo cotejamos con el valor de la canasta básica alimentaria de la tercera edad, que está en $ 50.803.

Reiteramos que no se ha cumplido con el objetivo enunciado en la ley 27541, cuando se suspende la ley de movilidad, de atender en forma prioritaria y en el corto plazo, a los sectores de más bajos ingresos.

No hay duda, que para cumplir con el objetivo, de atender prioritariamente a los sectores de más bajos ingresos, debe aplicarse, antes de la vigencia efectiva de la nueva ley de movilidad, un aumento sustancial a los haberes jubilatorios mínimos que guarde relación con una canasta básica alimentaria.

De esa forma se cumpliría el propósito enunciado en la ley 27541de atender en forma prioritaria a los sectores de más bajos ingresos, producir los incrementos pertinentes que garanticen un nivel de vida digno, dando concreción a los principios de solidaridad y el carácter redistributivo del sistema.

A su vez, es justo que en el empalme con la nueva ley de movilidad se reintegre la pérdida sufrida por los haberes, ocasionada por la no aplicación de la movilidad devengada, en marzo de 21018 y en los meses de marzo y junio 2020. En total asciende a un 21,9% la quita sufrida por las prestaciones previsionales.

En este caso no solo se vulnera el derecho constitucional a la movilidad jubilatoria, sino también el derecho de propiedad de los beneficiarios.

Queremos destacar que al no modificarse sustancialmente esta tendencia regresiva en el mínimo jubilatorio y en la movilidad de los haberes estamos en presencia de una prolongación de la política de la aplicación de las Observaciones realizadas en el 2016, por el FMI al Gobierno argentino, tendiente a bajar el gasto social, particularmente, en jubilaciones y pensiones.

En este sentido consideramos que una ley de movilidad no puede ser coyuntural, sujeta a plazos, condiciones de ajuste económico, sino que debe ser duradera, suficiente, de carácter universal, como reconocimiento de derechos a todos sus beneficiarios. Se trata de darle previsibilidad y certidumbre al sistema, limitando de esa manera la litigiosidad, a temas de derecho.

5. Sustentabilidad del sistema previsional en la Constitución.

Creemos que la verdadera controversia sobre sobre la reglamentación del derecho a la movilidad para los 18 millones de trabajadores involucrados (jubilados, pensionados, beneficiarios de asignaciones familiares y de la AUH), pasa por resolver, en forma inmediata, la situación de indigencia y pobreza en que se encuentran en su gran mayoría.

En el caso de los jubilados y pensionados se trata no solo de respetar el derecho constitucional a la movilidad de las jubilaciones y pensiones previsto en el art. 14 bis de la constitución Nacional, sino en reconstruir un sistema previsional de reparto, solidario, de características universales, con participación de los administrados, orientado por un fin de justicia social que garantice jubilaciones dignas.

Los sistemas de seguridad social (jubilaciones, salud, asignaciones familiares, AUH, etc.), financiados con el salario de los trabajadores activos (aportes y contribuciones) y respaldados por una política social y fiscal progresiva y redistributiva, de los que más tienen respecto de los que menos tienen, es el fundamento de un Estado de derecho democrático y social.

El carácter redistributivo y solidario que debe tener la movilidad se expresa no solo en solidaridad inter generacional entre activos y pasivos, sino también en la intra generacional, de los más tienen respecto de los que menos tienen.

Es por ello que consideramos necesario el dictado de una ley que restituya la movilidad en los términos expuestos, basado en criterios de igualdad, justicia y de redistribución de la riqueza. Por otra parte, destacamos que una política de seguridad social, orientada por principios de justicia social, no puede realizarse en forma efectiva sin una defensa firme del trabajo con protección social, con aportes y contribuciones y una política fiscal que establezca impuestos progresivos y redistributivos para sostenerlo. La “sustentabilidad económica, financiera y actuarial” de los sistemas previsionales son políticas de estado de largo plazo, que reconozcan derechos y den certidumbre a los proyectos de vida de las personas y no que generen un estado de incertidumbre y de inconstitucionalidad.

Consideramos que la pauta salarial es la que mejor se ajusta al respeto de las jubilaciones y pensiones, tanto para el cálculo del haber inicial (tasa de sustitución), carácter sustitutivo del salario respecto de la jubilación y la movilidad posterior relacionada a la evolución de los salarios, de tal manera que se pueda concretar el objetivo enunciado y permita vincular los reclamos y la lucha de los trabajadores activos y jubilados, por mejorar su participación en la distribución de la riqueza del país. Una pauta meramente inflacionaria solo mantiene el valor adquisitivo y no permite, en un contexto de profunda desigualdad en América Latina, mejorar en forma sustancial el nivel de vida de los trabajadores, a través de la participación del salario en la distribución de los ingresos y el crecimiento del PBI.

En síntesis, la sustentabilidad del sistema se tiene que enmarcar en un compromiso político y social de respeto de la Constitución definiendo los criterios de financiamiento de un sistema único Contributivo y No contributivo, a partir fundamentalmente de una mirada sobre los Ingresos que garantice el Gasto social, para lo cual se requiere del fortalecimiento de los aportes y contribuciones, recuperación del empleo con protección social, restablecer en su totalidad los aportes patronales, establecer fuentes de financiamiento específicas (impuestos) del sistema de jubilaciones y pensiones.

El Estado tiene a su cargo la responsabilidad de garantizar plenamente la recaudación previsional incorporando al sistema no solo al trabajo formal sino, también, mediante una efectiva fiscalización asegurar que todas las modalidades de trabajo en relación de dependencia, muchas de ellas encubiertas o fraudulentas e incorporar a la seguridad social a todo el “trabajo fantasma” que se desarrolla a través de las nuevas tecnologías y plataformas digitales.

Eso se materializa históricamente en la lucha de los trabajadores por el reconocimiento del 82 por ciento móvil del salario del mejor cargo, o función desempeñado en actividad (tasa de sustitución) y una jubilación que garantice un nivel de vida digna y respete los principios constitucionales enunciados.

6.-Propuestas.-

La ley de movilidad es una parte importante de un régimen previsional público, de reparto, solidario, de características universales, con participación en su administración de los trabajadores y los jubilados, orientado por un fin de justicia social que garantice jubilaciones dignas.

En virtud de todo ello proponemos que:

Se aumenten las jubilaciones mínimas a un importe equivalente al de la canasta básica alimentaria de las personas mayores;

Compensar a los beneficiarios del sistema la pérdida sufrida en la movilidad jubilatoria devengada y no abonada en marzo 2018 y en marzo y junio 2020 (21,9%);

Encuadrar la nueva ley de movilidad vinculada a una pauta salarial que refleje la variación en toda su amplitud de los salarios, con criterios de actualización semestral.

En forma paralela proponemos se derogue, de la llamada ley de reparación histórica, el capítulo referido a la armonización “a la baja” de las cajas de jubilaciones provinciales no transferidas a la Nación y al Fondo de Garantía de Sustentabilidad, que debe fortalecerse a fin que pueda cumplir las finalidades de su existencia; y reemplazar la PUAM por una Asignación Universal a los mayores de 65 años.

Finalmente, es necesario fortalecer el financiamiento del régimen previsional con el salario de los trabajadores activos (aportes y contribuciones) e impuestos directos, progresivos y redistributivos.

► Hugo Godoy (secretario adjunto de la CTA-A)

► Horacio Ricardo González (asesor)